财政支出项目绩效评价报告

评价类型：□实施过程评价            □完成结果评价

项目名称：             旅游促销经费              

项目单位：         儋州市旅游发展委员会          

主管部门：                                         

评价时间：   2018年5月3日至2018年7月20日  

组织方式：□财政部门    □主管部门    □项目单位

评价机构：□中介机构    □专家组    □项目单位评价组

评价单位（盖章）：海南方正会计师事务所（普通合伙）

上报时间：        2018年8月16日

项目基本信息表

摘要

• 概 述

项目背景、目标、投资额、活动内容和实施情况

《儋州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出要突出发展以旅游业为龙头的现代服务业，把儋州建设成为国际旅游岛旅游度假目的地。儋州市“十三五”期间旅游业发展规划中进一步要求以建点、联网、配套为基本思路，优化结构、创新产品，加强精品建设、完善旅游基础设施，大力拓展旅游市场。

儋州市旅游委承办的2017年旅游促销活动即是在上述发展战略下开展实施的。其目的在于通过开展多种形式的旅游促销活动，开拓旅游市场，提升儋州旅游总体形象，推动旅游业健康持续快速发展。

儋州市旅游委2017年度开展的旅游促销经费项目包罗活动多，囊括内容广，且各项活动在类别上差异较大，既有博览会、美食节，又有宣传推广活动，既有参加省内外促销推介，又有媒体投放、规划设计，既有厕所、旅游标志牌等基础设施建设，又有组织培训班研讨会。

儋州市旅游委2017年度实施的旅游促销，从年初的“2017年永远的邀请您到琼北湛江过大年”营销活动到年中的 “千年古郡·魅力儋州”旅游宣传工作，一直持续到年末的“2017首届中国（银川•儋州）城际旅游博览会”，旅游促销活动持续2017年全年。中间间杂举行了省内外参展促销活动，也开展了厕所、旅游标志牌等建设工作，旅游促销经费项目内安排的活动内容基本上按预期完成。

绩效评价目的

本次绩效评价主要目的是：根据儋州市财政局的要求，对项目的投入情况、过程控制、项目产出、整体效益进行客观公正地评价；评价总结财政项目资金在使用、管理、控制上的经验和做法，为类似项目的管理和实施提供参考；为利用财政项目资金，拓展旅游市场、带动儋州整体经济发展，提升城市整体形象、将儋州打造成为旅游目的地提供可供借鉴的经验和决策依据。

• 评价结论和绩效分析

儋州市旅游委2017年旅游促销经费绩效评价得分77.31分，等级为“中”。

本项目中多数活动已按时进行，但城市名片宣传口号征集推广、南吉村旅游厕所建设、宝岛路旅游交通标志牌建设、白马井高铁站旅游服务中心建设等四项活动没有完成，儋州旅游形象宣传片制作、拍摄制作投放VR宣传片、白马井高铁站及银滩高铁站VIP接待室装修、古盐田旅游发展规划设计等四项目尚未通过验收。

就旅游促销经费项目带来的直接经济效益而言，其效果不明显，儋州市2017年度与旅游关联度较高的住宿、餐饮业收入均呈下降态势，住宿业收入比2016年下降522.33万元，餐饮业收入比2016年下降705.17万元，儋州市国、地税2017年住宿、餐饮业税收收入比2016年度下降220.51万元。

在社会效益方面，通过旅游促销活动，儋州市城市知名度、旅游资源、特色文化得到了一定程度的展现、推广，较好地宣传了儋州人文、风土、美食特色，吸引了儋州市民参与热情，推进了全域旅游创建工作，丰富了儋州市旅游形式，旅游基础设施一定程度上得到了改善，推进了西部旅游联盟协同发展，搭建了海南宁夏城际旅游，对儋州市旅游行业良性发展起到了一定的促进作用。

• 经验教训和建议

主要经验教训：项目符合国务院、海南省“国际旅游岛”发展战略方向，切合儋州市大力发展以旅游业为龙头的现代服务业、把儋州建设成为国际旅游岛旅游度假目的地的指导思想，在发展战略上保证了活动的开展。

但是，儋州市旅游委没能针对不同项目的特点分别申报项目，而是在旅游促销经费大项目中囊括了众多特点不同、性质各异的子项目，加之儋州市旅游委没有针对旅游促销经费预先设定经济效益、社会效益等考核量化指标，不利于事中、事后考核评价；儋州市旅游委部分子项目没能按要求及时完成，少量项目也尚未通过验收影响到了项目的实施效果；儋州市旅游委与海南浙动机械设备有限公司、深圳浙动新能源科技有限公司签订的柴油发电机组相关合同有分拆、规避政府采购限额标准的可能；另外，旅游促销经费项目中承担了海南（儋州）雪茄文化旅游节部分费用，经费存在被其他项目占用的情况。

建议：针对不同项目特点、类别分别申报项目，项目经费测算应做到依据充分、考虑全面；为项目预先设定经济效益、社会效益、生态效益等考核指标，并尽量加以量化，还可进一步思考、设计旅游统计数据获取方式，争取能够搭建起诸如规模以上酒店开房率、每月收入简报等旅游收入数据库，以便对未来的旅游促销项目进行清晰、准确的考核评价，方便决策层对项目实施的成效加以判断；进一步提高项目跟踪、督促力度，严格按时间要求保质完成任务；进一步规范政府采购程序，对限额标准以上的工程、货物、劳务严格执行政府采购；严格按项目规定范围使用财政资金，不得被其他项目占用，保证项目资金专款专用。

目录

儋州市旅游发展委员会

旅游促销经费绩效评价报告

一、项目概况

（一）项目基本性质、用途和主要内容、涉及范围

近年来，国家相继颁布了《国民旅游休闲纲要(2013—2020年)》(国办发[2013]10号)、《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发[2014]31号)、《国家旅游局关于印发全域旅游示范区创建工作导则的通知》(旅发[2017]79号)等政策文件，将我国旅游业发展提升到新的战略高度,《2017年国务院政府工作报告》中明确提出“完善旅游设施和服务，大力发展乡村、休闲、全域旅游”,我国迎来了旅游业的转型升级期，全面激活了全域旅游、特色小镇、精准扶贫、休闲农业、健康产业等旅游发展热点。

1、基本性质

为切实贯彻落实国家推动旅游业发展战略，《儋州市“十三五”期间旅游业发展规划》中进一步明确指出以旅游特区建设为方向，解放思想、扩大开放，以建点、联网、配套为基本思路，以优化结构、创新产品、提质增效为发展主线，以加强精品建设、完善旅游基础设施为有力抓手，以大力拓展旅游市场为重点，以实施保障措施为支撑，推进儋州市旅游业又好又快发展的指导思想。

2、用途

儋州市旅游委承办的2017年旅游促销活动即是在上述背景下开展实施的。其目的在于通过开展多种形式的旅游促销活动，开拓旅游市场，提升儋州旅游总体形象，推动旅游业健康持续快速发展。

3、主要内容

2017年度儋州市旅游委实际实施的旅游促销活动主要包含（详见附表2）：

1. 2017年永远的邀请您到琼北湛江过大年营销活动；

2. 2017年东坡文化体验之旅；

3. 2017年（第五届）海南乡村旅游文化节暨北部湾（海南儋州）旅游美食博览会活动；

4. 2017年儋州“千年古郡·魅力儋州”旅游宣传工作；

5.儋州市城市形象宣传口号、城市形象宣传标识（Logo)和城市形象吉祥物征集活动；

6. 2017第五届海南（儋州）雪茄文化旅游节；

7. 2017首届中国（银川•儋州）城际旅游博览会；

8.参加欢乐节、海南世界休闲旅游博览会、海南国际竹竿舞等省内促销活动；

9.参加香港美食博览会、中国旅游产业博览会、西部旅游联盟等国内促销活动；

10.赴哈萨克斯坦参加中国旅游年等国外促销活动；

11.修建旅游厕所、更换旅游标志牌等基础设施建设；

12.组织乡村旅游培训班、精准扶贫和全域旅游专题研讨班等培训研讨费用；

13.峨蔓镇盐丁古盐田旅游发展规划设计费；

14.旅游卫视《天气预报》栏目、旅游微信公众号运营管理费、动车内视频媒体广告宣传及《新西岸更海南》印刷费等媒体投放费；

15.支付2016年儋州市“DV看儋州”民间摄像大赛、2016年“儋州十大名菜”和“儋州十大小吃”评选等活动尾款；

16.旅游促销活动承担的接待费、公车费、差旅费等。

4、涉及范围

儋州市旅游委2017年度旅游促销活动时间跨度长达一年，既有“2017年永远的邀请您到琼北湛江过大年”、“千年古郡·魅力儋州”、东坡文化体验之旅等按活动方案实施的项目，也有儋州市旅游委参加的省内、国内外促销活动，甚至包括旅游厕所、交通标志牌等基础设施建设，既有规划设计，还有媒体宣传投放。儋州市旅游委2017年旅游促销涉及范围广，项目内容多，时间跨度长。

（二）项目绩效目标

儋州市旅游委未能对其实施的2017年旅游促销经费设定具体的项目绩效目标。

二、项目资金使用及管理情况

（一）项目资金到位情况分析

儋州市财政局《关于批复2017年市本级部门预算的通知》（儋财发[2017]265号）批复儋州市旅游委2017年度旅游促销经费1600万元，项目资金已得到足额保障。

（二）项目资金使用情况分析

儋州市旅游委2017年实际支付旅游促销费用1,254.89万元，2018年支付旅游促销费用99.00万元，共计支付旅游促销经费1,353.89万元，剩余经费246.11万元因未验收、对方未开发票、未解决厕所建设用地、工程未实施等原因而未予支付，从而被儋州市财政局收回剩余经费246.11万元。

总体上看，儋州市旅游委旅游促销项目在经费使用上基本符合相关财务管理规定，符合旅游促销项目预定方向，但遗憾的是，因第五届海南（儋州）雪茄文化旅游节经费超支，儋州市旅游委在旅游促销经费中安排了雪茄文化旅游节费用9.5万元，但儋州市财政局在批复儋州市旅游委2017年度部门预算时已经专门列支有雪茄节经费100万元，说明儋州市旅游促销活动在经费使用上存在被其他项目占用的情况，儋州市旅游委经费使用没能严格执行专款专用的相关规定。

（三）项目资金管理情况分析

在资金管理上，儋州市旅游委制定有《专项资金管理制度》、《财务管理制度》、《预算管理制度》、《合同管理制度》等财务管理制度，规定了单位大额支出标准为5000元，超过标准的需儋州市旅游委领导办公会集体研究支出。

实际执行过程中，儋州市旅游委基本上能够按财务规定执行，由经办人员签署审核意见，综合科审核，分管副主任出具审核意见，最后由单位负责人审批，资金拨付手续较为完备。儋州市旅游委对于大额业务能够做到事前签订合同，款项支付经儋州市旅游委党组会议讨论决定。

但绩效评价小组在抽检中发现，儋州市旅游委为举办第五届海南乡村旅游文化节暨首届北部湾（海南儋州）旅游美食博览会需要租赁柴油发电机组，因而于2017年5月19日分别与海南浙动机械设备有限公司签订《柴油发电机组租赁合同》，与深圳浙动新能源科技有限公司签订《柴油发电机组安装及技术服务管理合同》，合同金额分别为34.50万元、21.70万元。评价小组经查询国家企业信用信息公示系统后获知，上述两家公司为关联公司，其实际控制人为潘德银、潘孝银，评价小组据此判断，上述行为极有可能系分拆合同，从而规避《儋州市人民政府办公室关于印发儋州市2016-2017年政府集中采购目录及标准的通知》（儋府办[2016]21号）中规定的服务类超过40万元需实行政府采购的限额标准。

三、项目组织实施情况

（一）项目决策过程分析

《儋州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出要突出发展以旅游业为龙头的现代服务业，把儋州建设成为国际旅游岛旅游度假目的地。完善旅游产品体系，形成以文化、滨海度假、会议展览、运动休闲、邮轮游艇旅游、乡村旅游、购物美食、科普教育等八大旅游产品为主的产品体系；打响集文化游、生态游、乡村游、温泉游、度假游为一体的“千年古郡•魅力儋州”旅游品牌；整合周边旅游资源，推进协同发展，统筹协调琼西旅游资源开发，打造“新西岸之旅”；全面改善旅游环境，提升旅游服务质量，加快推进景区景点的设施建设，配套完善旅游基础设施建设。

儋州市旅游委实施的旅游促销项目符合儋州市发展规划需要，与其年度工作总体安排也相吻合。

不足之处在于，在决策上，儋州市旅游委设置的项目绩效目标过于粗放，没能针对旅游促销经费项目特点为其设定该项目具体应达到的经济效益、社会效益、可持续影响等绩效目标，更没能为项目的实施设定可量化考核指标，以致无法准确计量、评价项目实施前后所能产生的实际效果；绩效评价小组在绩效评价过程中也未能收集到旅游促销经费在诸多具体活动、方案中如何分配，分配因素如何选择，分配是否合理的可靠依据。儋州市旅游委在上述两方面的欠缺影响了对其项目决策是否得当的判断。

（二）项目组织情况分析

由于儋州市旅游委2017年旅游促销经费在预算编制时过于粗略，囊括内容众多，且各项活动在类别上差异较大，既有博览会、美食节，又有宣传营销活动，既有参加省内外促销，又有媒体投放，既有厕所、旅游标志牌建设，又有组织培训班研讨会。

鉴于此，儋州市旅游委没有为旅游促销经费项目专门设定方案和总体目标，但儋州市旅游委对于“2017年永远的邀请您到琼北湛江过大年”、2017年东坡文化体验之旅、2017年（第五届）海南乡村旅游文化节暨北部湾（海南儋州）旅游美食博览会、2017年儋州“千年古郡·魅力儋州”旅游宣传、2017首届中国（银川•儋州）城际旅游博览会等大型活动制定有工作方案，方案中明确了指导思想、活动主题、活动时间、活动内容、工作职责以及工作要求等，儋州市旅游委单位内部也有专门人员负责，组织工作较为到位。

对厕所、旅游交通标志牌等工程建设项目，儋州市旅游委事前经造价编制单位编制有工程预算，签订有施工合同，工程完工后经工程竣工验收，并编制工程结算。儋州市旅游委对旅游促销项目中的基础设施建设管理上符合项目管理相关规定。

针对海南国际旅游岛欢乐节、西部旅游联盟（成都）推介会等省内外宣传促销活动，儋州市旅游委按活动要求认真组织、积极参加，并对宣传促销活动留存了图文记录，其中更在其组团参加的2017年海南世界休闲旅游博览会上获得最佳组织奖和最佳展台设计奖。

在儋州市旅游委组织的2017乡村旅游培训班，组班培训前下发有培训通知，明确培训目标、培训范围、培训内容、培训方式，课程安排、签到记录保存较为完整，符合培训要求。

总体上看，儋州市旅游委基本上能够按要求组织旅游促销经费项目中安排的各项活动，对活动的开展实施、完成情况也有相对应的考核、验收程序。

（三）项目管理情况分析

儋州市旅游委人员编制数为11人（含工勤人员），下设综合科、发展规划与市场开发科、质量管理与政策法规科，儋州市旅游委没有针对旅游促销经费项目设置专门的负责机构进行管理，但是在旅游促销每项具体活动进行时，儋州市旅游委能够针对各项活动的开展情况安排布置专门人员具体承办及负责，并明确各自责任范围，分工较为明确，对各项活动的开展情况也有检查、验收等监督、控制手段，基本上能够保证各项活动、方案的顺利进行。

四、项目绩效情况

（一）项目的经济性分析

在资金到位上，儋州市财政局《关于批复2017年市本级部门预算的通知》批复儋州市旅游委2017年度旅游促销经费1600万元，项目资金及时全额到位，有力地支持了项目的实施开展。

成本控制上，儋州市旅游委2017年度旅游促销经费预算金额为1600万元，已实际支付1353.89万元，经统计，项目活动已完成但因对方单位未提供发票等原因未及时支付款项共计54万元，须待项目验收后支付款项73.30万元，未实施的厕所、交通标志牌、白马井高铁站咨询服务中心建设项目预算资金118万元。绩效评价小组分析认为，因对方未开发票、项目尚未验收等原因而尚需支付款项其费用金额已经确定，不影响成本是否超支，对成本是否能够得到控制影响较大的是尚未实施的南吉村旅游厕所、宝岛路等交通标志牌、高铁站咨询服务中心三个工程项目，经参照儋州市旅游委已完成的夏日广场运动中心旅游厕所建设、全市老旧旅游交通标志牌面更换等相同项目的成本实际控制情况，夏日广场旅游厕所预算资金48.11万元，实际成本41.48万元，成本节支率13.78%，全市老旧旅游标志牌更换预算资金28.94万元，实际成本28.85万元，成本节支率0.31%，旅游景区示意图牌维修更换预算资金13.72万元，实际成本13.69万元，成本节支率0.22%，评价小组由此判断儋州市旅游委能够在预算总额内控制住上述项目的成本开支。

（二）项目的效率性分析

儋州市旅游委2017年度旅游促销经费涉及范围广、具体安排内容多，且各项活动性质不一，按方案（类别）可归类为2017年永远的邀请您到琼北湛江过大年、2017年东坡文化体验之旅、2017年（第五届）海南乡村旅游文化节暨北部湾（海南儋州）旅游美食博览会活动、2017年儋州“千年古郡·魅力儋州”旅游宣传工作、2017首届中国（银川•儋州）城际旅游博览会、参加2017海南世界休闲旅游博览会等省内促销活动、西部旅游联盟（成都）推介会等国内促销活动、赴哈萨克斯坦参加中国旅游年活动等国外促销活动，以及旅游厕所、旅游交通标志牌建设、媒体投放等十六个大类，按实施内容还可细分为57个具体活动（参见附表2），本次绩效评价按项目具体内容作为产出效果考核依据，即以57个具体活动作为完成情况考核分母。

经统计，除城市名片宣传口号等征集推广、南吉村旅游厕所建设、宝岛路等要道的旅游交通标志牌建设、白马井高铁站旅游咨询服务中心建设等四项活动没有完成外，其余53个具体活动都已完成，实际完成率为92.98%。

在旅游促销经费项目所有安排的57个活动中，海南儋州旅游形象宣传片制作、拍摄制作投放VR宣传片、城市名片宣传口号等征集推广、南吉村旅游厕所建设、宝岛路等要道的旅游交通标志牌、白马井高铁站旅游咨询服务中心、峨蔓镇盐丁古盐田旅游发展规划设计费等7个项目没能在规定时间内完成，儋州市旅游委旅游促销经费项目完成及时率为87.72%。

57个项目中，海南儋州旅游形象宣传片制作、拍摄制作投放VR宣传片、海南铁路白马井高铁站及银滩高铁站VIP接待室装修、峨蔓镇盐丁古盐田旅游发展规划设计费等四个项目尚未通过验收，尤其是海南儋州旅游形象宣传片制作、拍摄制作投放VR宣传片尚需进一步整改。而城市名片口号征集活动未能征集到满意的作品、南吉村旅游厕所建设用地问题未能解决、宝岛路等要道的旅游交通标志牌因自2017年起市公路局不再受理建设交通标志牌的事项，须向省公路局申报从而导致项目尚未开展、白马井高铁站旅游咨询服务中心于2017年12月底取得发改委批复项目建设，尚未开始支付工程款项。儋州市旅游委旅游促销经费项目中共有8个具体项目活动没能按质量要求完成，质量达标率为85.96%。

总体而言，儋州市旅游委2017年度旅游促销项目在效率性方面尚算良好，旅游促销经费中具体安排的活动大多能够得以按时、按质完成。

（三）项目的效益性分析

1、经济效益

因儋州市旅游委没有针对旅游促销经费项目设定预期应达成的经济效益，且儋州市旅游委实施的旅游促销经费项目活动持续2017年全年，故本次绩效评价设定了以儋州市2017年税收收入、住宿业收入、餐饮业收入、接待过夜游客人数等四个指标作为评价要点与其上年同期相比来对项目经济效益加以考核，当2017年度儋州市税收收入、住宿业收入、餐饮业收入、接待过夜游客人数与上年同期相比为正值时，则对项目经济效益给予正面评价。

在儋州市财政监督局的大力帮助下，绩效评价小组获取了儋州市国家税务局、地方税务局2016、2017年度分行业分税种税收收入统计报表。评价小组将税收收入统计报表中与儋州市旅游委旅游促销经费项目关联度较高的住宿、餐饮业税收收入数据摘示如下表：

表一

金额单位：万元

从上表可知，自从2016年5月1日营业税改征增值税以来，地税系统2017年度基本上只是收取原有企业欠税，其营业税已转由国税系统收取增值税。

评价小组对表一所示的国税局、地税局税收收入按其对应适用税率进行还原为企业营业收入处理后，可以得出如下所示的住宿、餐饮企业收入情况表：

表二

金额单位：万元

注：营业税按5%税率还原纳税人收入，增值税一般纳税人按6%税率还原纳税人收入，增值税小规模纳税人按3%征收率还原纳税人收入。

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